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Zur Akzeptanz von Straßenbenutzungsentgelten aus: Internationales Verkehrswesen (50), 7-8/98, 308-312 |
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Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung 1. Zum Stellenwert des road pricing 2. Konzepte der individuellen Anlastung von Mobilitätskosten 3. Akzeptanzprobleme und Lösungsansätze 3.1 Information 3.2 Die wahrgenommene Effektivität und Effizienz 3.3 Privatheit und die Beziehung zum Fahrzeug 3.4 Die Einnahmenverwendung 3.5 Equity 4. Literatur
Zusammenfassung Road pricing ist wirtschaftswissenschaftlich vielfach als sinnvoll und wünschenswert vor allem zur Internalisierung heute externaler Verkehrskosten begründet worden. Technisch sind Möglichkeiten für eine nutzungsnahe Entgelterhebung vorhanden. Eine Einführung steht jedoch in hohem Maße vor dem Problem mangelnder öffentlicher und politischer Akzeptanz. Vorgestellt wird ein Ansatz zur Strukturierung der Akzeptanzproblematik, der besonders auf sozialpsychologischen Theorien aufbaut. Um die Akzeptanz von Straßenbenutzungsentgelten zu erhöhen, sind danach neben Informationen über Verkehrsprobleme, Ziele und wirksame Lösungsmöglichkeiten u.a. Probleme der Privatheit, der Einnahmenverwendung und der Gleichbehandlung zu beachten. Zugleich scheint road pricing nur als integraler Bestandteil eines Gesamtkonzepts des Nachfragemanagements öffentliche Akzeptanz finden zu können.
1. Zum Stellenwert des Road Pricing Eine klassische Unterscheidung im Verkehrswesen nennt drei Wege zur Beeinflussung des Mobilitätsverhaltens, meist bezeichnet als "3 E":
Als weitere grundsätzliche Möglichkeit zur Beeinflussung (nicht nur) des Mobilitätsverhaltens ist ein viertes "E" zu ergänzen: Anreizsysteme bzw. Variationen des Kosten-Nutzen-Kalküls der Verkehrsteilnehmer, zu bezeichnen als encouragement oder economy. Diese Maßnahmengruppen sind in der Praxis meist nicht streng
zu trennen. So ist Aufklärung und Information immer erforderlich
bei der Einführung einer Maßnahme. Weiterhin steht z.B.
die Variation von Transportpreisen in engem Bezug zum jeweiligen
Transportangebot. Traditionell wurde im Verkehrsbereich zur Verhaltenssteuerung
besonderer Wert auf ordnungsrechtliche Maßnahmen gelegt, die
allerdings an deutliche Grenzen stoßen, wenn es nicht mehr
allein um die Beeinflussung des Fahrverhaltens, sondern um das Mobilitätsverhalten
insgesamt geht. Wirtschaftliche Anreizsysteme haben sich in vielen
Lebensbereichen als die oft effektivsten Maßnahmen zur Verhaltensbeeinflussung
auf kollektiver Ebene erwiesen. Sie nutzen Prinzipien des operanten
Konditionierens. Folgt man lerntheoretischen wie wirtschaftswissenschaftlichen
Grundsätzen, so ist ein wesentlicher Teil des erfahrenen Handlungsrahmens
durch die erwarteten Verhaltenskonsequenzen bestimmt. Für den
Bereich des Mobilitätsverhaltens bestehen zu solcher Art Kontingenzmanagement
weitreichende Vorstellungen, die dazu beitragen sollen, individuelle
Handlungsfreiheiten in diesem kritischen Bereich in besseren Einklang
zu bringen mit sozialen und ökologischen Anforderungen. Dabei
wird operantes Konditionieren hier weniger als einfaches Lernprinzip,
stärker hingegen als Motivationsstrategie verstanden: die Motivation,
aufgrund von (selbst oder stellvertretend) gemachten Erfahrungen
und von Erwartungen über Handlungsfolgen etwas Bestimmtes zu
tun oder zu lassen. Formuliert sind solche Gedanken traditionell
in Erwartungs- x Wert-Modellen (vgl. Schlag, 1995) und differenzierter
u.a. bei Heckhausen (1989). Allgemeines Ziel ist die Schaffung von
Rahmenbedingungen, die den Marktteilnehmern Freiraum ermöglichen
und die ein fortwährendes Eingreifen unnötig machen, da
sich die handelnden Individuen zu ihrem und der Gemeinschaft Wohl
selbst steuern. Diese Rahmenbedingungen werden wesentlich über
die Preise für die nachgefragten Güter gestaltet. Die lenkende Wirkung der Preise für die Nutzung bestimmter
Verkehrsinfrastrukturen kann sich auf unterschiedlichen Ebenen zeigen.
Rothengatter (1994) nennt ein Spektrum von Entscheidungsebenen,
das von der Beeinflussung der individuellen Routenwahl, der Fahrzeiten,
der Fahrtenhäufigkeit und der Fahrweiten über die Beeinflussung
des modal split und der Fahrzeugwahl, gegebenfalls auch der Auslastungs-
und Besetzungsgrade der Fahrzeuge (vgl. FAW, 1995), bis hin zu einer
Änderung der Distributionslogistik und der Standortwahl reichen
kann. Allerdings ist die Verhaltenswirksamkeit von Preisen ihrerseits
abhängig von einer Vielzahl von Einflußgrößen.
Folgt man Theorien des Nachfrageverhaltens, so wird die Elastizität
des Entscheidungsverhaltens eines rational seinen Nutzen abwägenden
Menschen vor allem durch sein verfügbares Einkommen und durch
die Preise für die gewünschten Güter bestimmt. Über
Güter des Alltagsgebrauchs, die er unbedingt benötigt,
wird er dabei nicht (nach Einkommen und Preis) elastisch entscheiden
können, während er andere Güter, sogenannte Luxusgüter,
bei höherem Einkommen stärker nachfragen wird. Ähnlich
verhält es sich für die Preise. Die Preiselastizität
gibt die Veränderung in der Nachfrage nach einem Gut an, die
aus einer entsprechenden Preisveränderung resultiert. Eine
geringe Preiselastizität charakterisiert ein notwendiges Gut
oder eines, für das wenig akzeptable Ersatzmöglichkeiten
bestehen. Eine hohe Preiselastizität kennzeichnet ein Luxusgut
bzw. ein Gut mit vielen akzeptablen Substituten. Autos scheinen
nun von vielen Menschen keineswegs mehr als Luxusgut oder als ein
Gut, zu dem viele Alternativen bestehen, gesehen zu werden (vgl.
RAC, 1995). Mehr noch: Es scheint einen Lernprozess zu geben, den
Menschen bei der Herausbildung bestimmter Mobilitätspattern
regelmäßig durchlaufen. Vor und bei der Anschaffung des
ersten Autos wird dieses in der Regel als substituierbares Luxusgut
verstanden, zu dem Mobilitätsalternativen bestehen, die bis
dahin ja auch genutzt wurden. Die Entscheidung über die Erstanschaffung
ist insofern noch sehr elastisch (und veränderbar). Wird später
eine Ersatz- oder Neuanschaffung "notwendig", so wird diese Elastizität
bzw. Wahlfreiheit nicht mehr verspürt. Tatsächlich haben
sich in der Zwischenzeit regelmäßig das räumliche
Verhalten und die zeitlichen Dispositionen, oft der gesamte Tagesablauf,
auf die Verfügbarkeit eines Autos eingerichtet. Subjektive
und objektive Determinanten haben das Auto von einem Luxusgut zu
einem notwendigen Alltagsgut werden lassen. Ursprüngliche Wahlfreiheiten
zwischen Mobilitätsalternativen werden nicht mehr wahrgenommen.
Eine Konsequenz ist, daß eine Veränderung der Autonutzung
meist nicht mehr überlegt wird und eine Beeinflussung des modal
split zugunsten anderer Verkehrsarten auf deutlich wahrnehmbare
Änderungen der wichtigsten Entscheidungsparameter angewiesen
ist. Wirtschaftswissenschaftlich begründet sich die Diskussion
um die Einführung von Straßenbenutzungsentgelten vor
allem aus dem Bestreben, heute externale Verkehrskosten zu internalisieren.
Dies meint eine Konkretisierung des Verursacherprinzips: diejenigen
Verkehrskosten, die heute die Gemeinschaft trägt, sollen dem
individuellen Verkehrserzeuger angelastet ("internalisiert") werden.
Dabei geht es vor allem um Umweltkosten (z.B.: Luftverschmutzung
und Lärmbelästigung), um die Bereitstellungs- und Infrastrukturkosten
für den Verkehrsraum und um große Anteile der Unfallkosten.
Berechnungen der EU (1995) ergaben externe Kosten für Pkw in
Höhe von mindestens 0,10 DM je gefahrenem Personenkilometer.
Werden den Verkehrsnutzern nicht die vollen Kosten ihrer Tätigkeit
angelastet, so führen die individuellen Mobilitätsentscheidungen
für die Gesellschaft insgesamt zu nicht optimalen Ergebnissen,
weil das Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage zwischen den
Verkehrsträgern gestört ist. Wenn die Preise bestimmter
Verkehrsmittel nicht die vollen Kosten wiederspiegeln, kommt es
zu einer künstlich überhöhten Nachfrage. Solchen
modalen Ungleichgewichten (Kommission der Europäischen Gemeinschaft,
1993) wäre durch eine angemessene Preis- und Infrastrukturpolitik
entgegenzusteuern. In Verbindung mit der Internalisierung externer Kosten ist die Variabilisierung der individuell getragenen Kosten ein wichtiges Moment der Verhaltensbeeinflussung. Dies meint das Bestreben, heute fixe Kosten des Kraftfahrens (Kraftfahrzeugsteuer, Verbrauchssteuern, Anschaffungskosten des Kraftfahrzeugs) je nach Nutzungsumfang verhaltensnah zu berechnen. Eine differenzierte Variabilisierung könnte beispielsweise vorsehen, die Nutzung des Straßenraumes zu bestimmten Hauptverkehrszeiten zu verteuern (congestion pricing). Das Hauptproblem des road pricing scheint dabei ein psychologisches zu sein: die verschiedenen denkbaren Arten von Straßenbenutzungsentgelten finden kaum Akzeptanz bei den Nutzern - und dies berührt wiederum ihre mögliche Effektivität. Im Rahmen der EU-Projekte TRANSPRICE und AFFORD werden verschiedene Konzepte der individuellen Anlastung von Mobilitätskosten in europäischen Städten auch auf ihre Akzeptanz hin untersucht.
2. Konzepte der individuellen Anlastung von Mobilitätskosten Als von Nutzern zu tragende Transport- und Mobilitätskosten werden generell unterschieden:
Zur Änderung des Mobilitätsverhalten sind die direkten, auf das Ausmaß der Nutzung bezogenen und möglichst unmittelbar im Zusammenhang mit der Nutzung zu entrichtenden Entgelte besonders wirksam. Gerade dann stellen sich jedoch Fragen des Datenschutzes, der Gewährleistung von Anonymität und Privatheit. Betrachtet man nur die auf den privaten Kraftfahrzeugverkehr bezogenen Entgelte, so ist festzustellen, daß allein Parkgebühren in Europa in großem Umfang eingeführt und wenn nicht akzeptiert, so doch toleriert sind. Über den Umfang, in dem öffentlicher Raum als Parkfläche bereitgestellt wird, und über die Höhe der Parkgebühren versuchen viele Kommunen, den modal split zu beeinflussen. Im Vergleich zu Parkgebühren sind "Fahrgebühren" für den individuellen Kraftfahrzeugverkehr wenig verbreitet. Dabei haben Brückenzölle und Mautgebühren aller Art in Europa eine lange Tradition. Bereits 1286 wurden Mautgebühren auf der London Bridge eingeführt (Lay, 1994). Diese Zölle dienten der Finanzierung und Instandhaltung von Brücken und Straßen, teilweise auch als wohlfeile allgemeine Einnahmequelle. Neue Formen des road pricing werden hingegen weniger als allgemeine Finanzierungsquelle, wie sie Steuern darstellen (müssen), vielmehr als Lenkungsabgaben verstanden, die Nachfrageverhalten beeinflussen sollen. Laut Beschluß des EU-Ministerrats kann elektronisches road pricing ab 1998 auf Autobahnen und vergleichbaren Straßen angewendet werden. Um das Jahr 2000 soll bspw. die derzeit in Deutschland für Lkw auf Autobahnen geltende (zeitbezogene) Vignettenlösung auf eine streckenbezogene Erhebung umgestellt werden. Zentrales Argument ist dabei die Deckung der Wegekosten, die u.a. durch Straßenschäden entstehen, durch die Verursacher. Road pricing in Ballungsräumen wurde bisher vor allem in den norwegischen Städten Oslo, Bergen und Trondheim eingesetzt. Dabei wurden an den Einfahrtsstraßen in die Städte Kordontarifierungen entlang eines um die Innenstädte definierten Kordons vorgenommen. In Singapur wurde ein Zonenpreissystem eingeführt. Überlegungen zur Einführung von road pricing finden sich in vielen Großstädten; oft wurden sie jedoch aus Gründen befürchteter mangelnder Akzeptanz zurückgestellt, wie z.B. in London, Stockholm und Hongkong. Ein Modellversuch wurde in Stuttgart durchgeführt ("Mobilpass", FAW, 1995); eingeführt wurde das System nicht. Technisch sind verhaltensnahe Entgeltberechnungen möglich, wenn straßen- und fahrzeugseitig die entsprechende Infrastruktur eingerichtet wird. Gedacht ist vor allem an elektronisches road pricing über Smartcards oder Mobilitätskarten, über die eine Vielzahl von Mobilitäts-, Kommunikations- und Transaktionsvorgängen abgewickelt werden kann. Solche Lösungen sind technisch möglich, sie erscheinen wirtschaftlich und ökologisch sinnvoll - und sie stoßen dennoch nur auf geringe öffentliche und politische Akzeptanz. Unter anderem wurde im EU-Projekt MIRO (MIRO, 1995; Bartley, 1995) nach der Akzeptabilität verschiedener Möglichkeiten des Nachfragemanagements gefragt. Tabelle 1 fasst die wesentlichen Resultate zusammen, indem für die 8 an MIRO beteiligten europäischen Städte zu 6 Optionen die jeweiligen Bewertungsrangzahlen summiert wurden. Der minimale Wert 8 entspricht ersten Rangplätzen in allen 8 Städten und weist darauf hin, daß diese Option am besten bekannt ist oder als die effektivste bzw. am besten akzeptable Lösung wahrgenommen wird. Der Maximalwert 48 beschreibt die Option als am wenigsten bekannt, effektiv oder akzeptabel.
Tab. 1: DEMAND MANAGEMENT OPTIONS (Schlag, Teubel, 1996)
Im Ergebnis rangierten Verbesserungen des öffentlichen Personenverkehrs immer an erster Stelle, gefolgt von Vorschlägen zur Zugangskontrolle zu Innenstädten (restrict driving), und - mit Abstand - einer Erhöhung der Parkgebühren und einer Reduzierung des Parkraumes. Die geringste Akzeptanz fanden Entgelte für die Benutzung von Straßen (road pricing), und sei dies nur in Zeiten besonders hoher Verkehrsdichte (congestion pricing). In der Bevölkerung werden damit erwartungsgemäß solche Eingriffe favorisiert, die die eigenen Handlungsmöglichkeiten erweitern. Es überrascht allerdings, daß selbst eindeutige Restriktionen im Vergleich zu Preismaßnahmen eher akzeptiert wurden. Möglicherweise spielt dabei eine Rolle, daß Gebote und Verbote im Verkehrsbereich eingeführt sind; eventuell werden sie jedoch auch als vergleichsweise gerechter erlebt.
3. Akzeptanzprobleme und Lösungsansätze Akzeptanzprobleme sind auf mehreren Ebenen zu analysieren. Ausgegangen werden kann zunächst davon, daß in hochverdichteten Regionen ein verbreitetes Bewußtsein von Mobilitätsproblemen vorhanden ist. Weitere Verschlechterungen werden befürchtet, die Notwendigkeit und Dringlichkeit von Gegenmaßnahmen scheint öffentlich unbestritten. Schon die Zielvorstellungen laufen jedoch auseinander, je nach Mobilitätsbedürfnissen, persönlichen Einstellungen und sozialen Normen, denen man sich verpflichtet fühlt. Zielkonflikte bestehen zwischen partikularen und allgemeinen Interessen, zwischen spezifischen wirtschaftlichen und ökologischen Anforderungen, zwischen dem Wunsch nach Privatheit und angemessenen Wohnbedingungen auf der einen und allerorts freien Zugangsmöglichkeiten auf der anderen Seite, oder auch zwischen den Anforderungen, die die unterschiedlichen Verkehrsteilnehmer in Konkurrenz zueinander an den öffentlichen Raum stellen. Dennoch sind verschiedene Möglichkeiten zur Problemlösung durchaus öffentlich bekannt; sie werden jedoch je nach Zielvorstellung unterschiedlich bewertet und viele sehen sich aus unterschiedlichen Gründen nicht in der Lage, die jeweilige Lösungsoption für sich persönlich zu übernehmen.
Den theoretischen Hintergrund des Modells, mit dem in Abbildung 2 die Struktur der Akzeptanzproblematik bei Straßenbenutzungsentgelten umrissen wird, bildet vor allem die Theorie des geplanten Verhaltens von Ajzen (1985; Frey u.a., 1993), die die Theorie des überlegten Handelns (Fishbein und Ajzen, 1975) fortführt und die ihrerseits u.a. durch Erwartung- x Wert-Modelle und die self-efficacy-Theorie von Bandura (1977) inspiriert ist. Einstellungen bezeichnen dabei im Sinne von Fishbein und Ajzen (1975) "attitudes toward the behavior", operationalisiert als die Meinung der Person, daß ihr Verhalten zu bestimmten Ergebnissen führt, und ihre Bewertung dieser Ergebnisse. Aufgegriffen wurden zudem Gedanken der Theorie der Schutzmotivation von Rogers (1983), die ebenfalls wahrgenommene Verhaltenskonsequenzen und deren Kontrollierbarkeit bei adaptiven Handlungen in den Mittelpunkt stellt. Verbunden werden damit Ideen des kognitiven Motivationsmodells von Heckhausen (1989), nach dem u.a. wahrgenommene Verhaltenskonsequenzen zu Erwartungen über zukünftige Handlungsfolgen und damit auch über künftige Binnenzustände und deren emotionalen Anreizwert führen. Um das Bewußtsein, daß Straßenbenutzungsentgelte eine effektive Option zur Lösung als dringlich empfundener Verkehrsprobleme sein können, in öffentliche Akzeptanz dieser Lösung umzusetzen, müssen in der Praxis mindestens 5 Problembereiche in ihrem Wechselspiel berücksichtigt werden: Information; die wahrgenommene Effektivität und Effizienz der Maßnahme; der persönliche Bezug zum Fahrzeug und die Privatheit; die Verwendung der durch road pricing erzielten Einnahmen; und equity im Sinn einer als gerecht empfundenen Verteilung von Kosten und Nutzen.
3.1 Information Alle Maßnahmen, die die Verkehrsnachfrage verändern sollen, sind auf gute Information und hohe Transparenz für den Nutzer angewiesen. Dabei muß sowohl der Problemhintergrund (beispielsweise die wahren Kosten der Mobilität) deutlich sein. Daneben müssen die angestrebten und mit den Maßnahmen zu erreichenden Ziele (z. B. Umweltziele, Sicherheitsziele oder effizientere Nutzung des Straßenraumes und Stauvermeidung) wie auch die konkrete Umsetzung der Maßnahmen transparent gemacht werden. Eine deutliche Differenz besteht dabei zumeist zwischen dem, was als die beste Lösung im Interesse der eigenen Person, und dem, was als die beste Lösung im allgemeinen Interesse angesehen wird. Beispielsweise forderten in England Befragte, ging es um ihre persönlichen Interessen, höhere Ausgaben für Straßen und niedrigere für die Eisenbahn, während sie, befragt nach dem, was im besten Interesse des gesamten Landes wäre, genau umgekehrt argumentierten. Dort zeigte sich auch eine andere wichtige Differenz: Politische Entscheidungsträger schätzten die öffentliche Meinung weit stärker "pro car" ein als dies tatsächlich der Fall war. So gaben 85% der befragten Erwachsenen dem öffentlichen Transport Priorität gegenüber dem Auto, während Entscheidungsträger diese Quote nur auf die Hälfte schätzten (43%; Jones, 1995). Wenn Personen nicht überzeugt werden können, so wird die externe Durchsetzung und Überwachung, will man die Maßnahme dennoch einführen, streng sein müssen. Aber auch diese externe Kontrolle wird nur dann funktionieren, wenn die große Mehrheit im allgemeinen der Maßnahme zustimmt und wünscht, daß Verstöße verfolgt und geahndet werden. Nur wenn die sozialen Normen, die sich in den Überzeugungen der Mehrheit der Betroffenen widerspiegeln, in bezug auf die Problemwahrnehmung, die erstrebenswerten Ziele und die Bewertung von Lösungsmöglichkeiten in hohem Umfang die intendierten Maßnahmen unterstützen und sich darüber auch ein neues kognitives Bild der Mobilitätssituation etabliert, werden Änderungen der Mobilitätsmuster auf breiter Ebene erfolgreich sein.
3.2 Die wahrgenommen Effektivität und Effizienz Soweit das Problembewußtsein vorhanden ist und Veränderungsziele festgelegt werden können, wird es zu einer zentralen Frage, inwieweit vorgeschlagene Maßnahmen als besonders effektive und effiziente Problemlösungen wahrgenommen werden. Effektivität meint das Ausmaß, mit dem definierte Ziele durch die jeweilige Maßnahme erreicht werden; Effizienz meint die Kosten-Nutzen-Relation für diese Maßnahme, hier: road pricing, im Vergleich zu alternativen Strategien. Die Akzeptanz hängt in hohem Maße von der Überzeugung ab, daß road pricing ein effektiver und effizienter Problemlöseweg ist. Umgekehrt ist die Effektivität wiederum auf eine hohe Akzeptanz angewiesen, da ansonsten die Zielerreichung in Frage steht. Menschen müssen also überzeugt sein bzw. werden, daß ihr unter Kosten-Nutzen-Gesichtspunkten verändertes Mobilitätsverhalten zur Erreichung gewünschter Ziele beiträgt. Sowohl die Bewertungen (der Problemlagen wie der Zielsetzungen) wie die Erwartungen, d.h. die wahrgenommene Wahrscheinlichkeit, diese Ziele zu erreichen, müssen transparent sein. Darüberhinaus müssen erste Versuche mit den neuen Verhaltensweisen erfolgreich sein, damit positive Kontingenzen zwischen dem geänderten Verhalten und seinen Konsequenzen aufgebaut werden. Daß Straßenbenutzungsgebühren als besonders wirksamer Weg der Problemlösung überzeugend dargestellt werden müssen, ist umso bedeutsamer, als die Verkehrsteilnehmer gewohnt sind, öffentliche Straßen als "freie Güter" zu betrachten, für die nicht zu zahlen sei.
3.3 Privatheit und die Beziehung zum Fahrzeug Die Akzeptanz von Maßnahmen, die den Gebrauch des eigenen Kraftfahrzeugs vermindern oder seinen Preis erhöhen, hängt weiterhin ab von der persönlichen Beziehung zum Kraftfahrzeug. Seine Bedeutung nicht nur als Transportmittel, sondern darüberhinaus als Mittel zur Freizeitgestaltung und als Symbol des erreichten Status und der eigenen Unabhängigkeit läßt Reaktanz und Ablehnung entstehen, wenn eine Bedrohung dieser Zusatznutzen ohne zureichende Alternativen wahrgenommen wird. Die Akzeptanz von elektronischen road pricing-Systemen steht auch deshalb in Frage, weil die Vermutung eines Eindringens in die Privatsphäre bis hin zu der Befürchtung, daß individuelles Mobilitätsverhalten nachgezeichnet werden könnte, nicht hinreichend überzeugend ausgeräumt ist. Die Erfahrungen mit einem großen Demonstrationsprojekt für ein elektronisches road pricing-System in Hongkong (mit seiner spezifischen Situation) zeigen hier ebenso deutlich Probleme (Hau, 1990) wie der deutsche Feldversuch auf der A 555 zwischen Köln und Bonn. Datenschutzprobleme müssen mit Sicherheit und Glaubwürdigkeit ausgeräumt sein, wenn den Verkehrsteilnehmern Befürchtungen über ein Eindringen in ihre Privatsphäre genommen werden sollen.
3.4 Die Einnahmenverwendung Die öffentliche Akzeptanz von Straßenbenutzungsentgelten hängt nicht zuletzt davon ab, wie die erzielten Einnahmen genutzt werden. Oft werden diese Einnahmen nur als eine weitere Form der Besteuerung gesehen, die in öffentlichen Haushalten ohne irgendeinen spezifischen Nutzen für die Zahlenden verschwinde. Im Gegensatz dazu ist ein Kernpunkt eines integrierten Mobilitätsmanagement-Konzepts, daß Push-Maßnahmen (wie Restriktionen und Kostenanlastungen) immer durch Pull-Maßnahmen, vor allem die Verbesserung des öffentlichen Verkehrs, aufgewogen werden müssen. Eine notwendige Voraussetzung öffentlicher Akzeptanz ist die Überzeugung, daß die Einnahmen ausschließlich für die Verbesserung ökologisch und sozial sinnvoller Mobilitätschancen verwendet werden. Dieses Prinzip der " Hypothekation" muß nicht nur konsequent beachtet, sondern auch überzeugend transparent gemacht werden. Ein Problem der Hypothekation der Einnahmen liegt darin, daß die alternativen Mobilitätsmöglichkeiten entwickelt sein müssen, bevor Straßenbenutzungsentgelte erhoben werden. Damit das neue Verhalten als günstig erlebt werden kann, müssen die alternativen Verkehrsmittel bereits vorhanden, attraktiv und bekannt sein. Nur so können Verkehrsteilnehmer positive Erfahrungen machen, wenn sie das erste Mal einen "Umstieg" versuchen. Zum Teil mögen dabei positive Erwartungen, Werte und Erfolge durch Modelle kommuniziert werden, die stellvertretende Bekräftigung erfahren. Entscheidend ist jedoch, daß die neuen Verhaltensintentionen auf eine Situation treffen, in der die Chance besteht, den Intentionen gemäß zu handeln (perceived behavioral control II), und daß diese Verhaltensumsetzung in der persönlichen Kosten-Nutzen-Betrachtung günstig abschneidet und so neue Gewohnheiten im Einklang mit neuen normativen Verhaltenserwartungen aufgebaut werden.
3.5 Equity Equity bezieht sich auf die Verteilung von Kosten und Nutzen. Bei road pricing hat dies einen intrapersonalen, einen interpersonalen und einen interregionalen Aspekt. Interregionale Gleichbehandlung meint die unfaire Verteilung von Kosten und Nutzen zwischen benachbarten Städten oder Regionen. So kann eine Stadt, die Straßenbenutzungsentgelte oder auch Zugangsrestriktionen für ihre Innenstadt allein oder als erste einführt, für ihren innerstädtischen Handel Wettbewerbsnachteile sehen. Diese Nachteile stehen politischer Akzeptanz im Wege. Die Koordination solcher Vorhaben zwischen benachbarten Städten oder Regionen ist unumgänglich - eine Tatsache, die die besondere Beachtung erklären hilft, die road pricing auf europäischer im Gegensatz zu nationaler oder regionaler Ebene erfährt. Aber auch auf der persönlichen Ebene ist eine faire Verteilung von Kosten und Nutzen eine zentrale Akzeptanzvoraussetzung. So hat ein Nutzungsentgelt von 3 DM je Fahrt für eine Person mit einem niedrigen Einkommen einen anderen Wert als für eine Person mit einem hohen Einkommen. Straßenbenutzungsentgelte sollten nicht zur Mobilitätsverhinderung für bestimmte soziale Gruppen führen. Auf der anderen Seite gelten die Elastizitäten der Verkehrsnachfrage als gering. Um das Nachfrageverhalten zu verändern, müssen substantielle Entgelte erhoben werden. Faires road pricing ist auch deshalb auf eine gezielte Rückverteilung der Einnahmen im Sinne der beschriebenen Hypothekation angewiesen (vgl. Giuliano, 1994). Denn wenn alternative Mobilitätschancen - zum Vorteil aller sozialer Gruppen - verbessert werden, ergeben sich positive Verteilungseffekte zugunsten von Menschen, die kein Kraftfahrzeug besitzen, und die wiederum vergleichsweise häufiger niedrigeren Einkommensgruppen angehören. Nicht zuletzt muß ein weiterer Aspekt der persönlichen Kosten-Nutzen-Relation als fair erlebt werden: die Nutzen, die die Menschen aus einem veränderten Verhalten für sich selbst ziehen, müssen ihre Kosten zumindest auf eine immaterielle Art (z.B. durch Erreichen anderer hoch bewerteter Ziele) ausbalancieren. Dieser Aspekt von Equity wird wiederum häufig beurteilt erst im Vergleich zu den Kosten-Nutzen-Relationen, die bei ähnlichen anderen gesehen werden. Straßenbenutzungsentgelte spielen damit eine zentrale Rolle in einem Gesamtpaket zur Veränderung des Mobilitätsverhaltens, in dem Push-, Pull- und Publicity-Aspekte aufeinander abgestimmt sind. Sie sind derjenige Teil eines Pakets, der öffentlich zunächst als negativ erlebt wird, ohne den die anderen, positiven Veränderungsstrategien jedoch kaum nachhaltig realisiert werden können.
4. Literatur Ajzen, I.: Bandura, A.: Banister, D.: Europäische Union: Guiliano, G.: FAW - Forschungsinstitut für Anwendungsorientierte Wissensverarbeitung:
Fishbein, M., Ajzen, I.: Frey, D., Stahlberg, D., Gollwitzer, P. M.: Hau, T. D.: Heckhausen, H.: Jones, P. M.: Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Lay, M. G.: MIRO Consortium: RAC - Foundation for Motoring and the Environment: Rogers, R. W.: Rothengatter, W.: Schlag, B.: Schlag, B., Teubel, U.: |
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